File name: speech.LARABIE-LESIEUR.may9.94.txt File location: debra.dgbt.doc.ca /pub/isc/Industry.Canada.News.Releases Date archived:May 27, 1994 Archive name: Industry Canada, Canadian Federal Government Archived by: tyson@debra.dgbt.doc.ca Originator: --------------------------------------- Bureau of Competition Policy S-11422\94-04 MISLEADING ADVERTISING AND THE COMPETITION ACT: COMPLIANCE AND ENFORCEMENT IN THE NINETIES Address before the Canadian Institute May 9, 1994 by RACHEL LARABIE-LESIEUR Deputy Director of Investigation and Research Marketing Practices Branch Bureau of Competition Policy Check Against Delivery INTRODUCTION Good afternoon. First, I would like to thank Mr. McDougall and this morning's speakers for their valuable presentations. This was indeed quite a learning experience for me. I am pleased to have this opportunity to talk to you today about some major developments in the area of misleading advertising and deceptive marketing practices. I shall tell about the policies and priorities adopted by the Marketing Practices Branch as well as certain features of its operations relating to the enforcement of sections 52 to 60 of the Competition Act. I shall begin by outlining the usual process, from the time we receive a complaint until we send a Summary of Evidence to the Attorney General of Canada. You will hear an overview of the factors assessed by the Branch before the Director initiates a formal inquiry and a description of the Alternative Case Resolution or the "ACR". I shall also tell you about our focus on cases of national impact as outlined in our 1993 business plan. I shall then look at the question of obtaining more effective deterrent penalties for violations of the Act, with respect to the liability of individuals and increases in the level of fines. I shall point out the promotional practices that we are treating as priorities in the current fiscal year. I shall conclude on an international note, with a few words about the activities of the International Marketing Supervision Network. OPERATIONS AND ACTIVITIES The area of enforcement of the Competition Act goes beyond misleading advertising. It covers other deceptive marketing practices, such as multi- level marketing and pyramid selling plans, bait-and-switch selling and promotional contests. Our primary objective is to promote healthy competition in the Canadian marketplace by helping to improve information about goods and services that is offered to consumers and businesses. The two complementary approaches of compliance and enforcement help us to attain this objective. Most cases handled by the Branch arise from complaints made by consumers. Though less numerous, complaints from competitors are not, by that token, less important. Our Hull headquarters and our network of regional offices throughout Canada received some 10,000 complaints last year. Examinations are also initiated by our staff. When we receive a complaint, an assessment officer determines whether it raises a question under the Act. We have three options at this point: first, we close the file if no question is raised or if the issue does not fall within Marketing Practices Branch priorities; second, we make an information contact, in person, by telephone or in writing. Hopefully, our informational action will stop the practice and prevent its recurrence; or third, we examine the case in greater depth if the first two options are not appropriate. Let me explain our third option, which does not mean that a formal inquiry will begin at once. As you can foresee, our conveying of a complaint to a company gives it an opportunity to provide an explanation that will enable the case officer to determine whether sufficient reason exists to continue with the matter. We enable the party under examination to state its position voluntarily. Most companies respond by providing details in support of their advertisement or practice. This climate of co-operation is important in that we decide more quickly what action to take in a case, without the parties having to incur the costs and delays involved when the court-authorized formal powers are called upon to obtain information. More often than not, we close our file after having received a satisfactory explanation. However, where an offence seems to have been committed, the matter is reviewed in light of assessment factors that help us decide whether to close the case, to ask the Director to initiate a formal inquiry, or to undertake an information contact. If the Director has reason to believe that an offence has been committed, he may authorize an inquiry under section 10. You will be interested to know that section 9 allows six Canadian residents to apply for the commencement of an inquiry. Parties under inquiry may write to me, as I am Deputy Director of Marketing Practices, or to a Branch regional manager, if they believe the case is suitable for a resolution as an "alternative case resolution" or ACR. When this occurs, the eligibility of a matter for such resolution will most often be determined on the basis of specific criteria that I shall go into. We sometimes find it necessary to seek formal powers for obtaining evidence. This could be an order requiring that parties provide oral or written returns of information and/or provide relevant documents (section 11) or it could be a search warrant (section 15). When necessary, the Director will prepare and forward to the Attorney General a Summary of Evidence, with a recommendation that charges be laid or a prohibition order be considered. The Branch also promotes compliance through the Director's Program of Advisory Opinions, the publication of the Misleading Advertising Bulletin, Advice and the Misleading Advertising Guidelines. And, as you can see, we give speeches to the public and media contacts. The recently published pamphlet on sections 52 to 60, explaining how business can avoid engaging in misleading advertising, along with a new ten-minute video, will be used in our presentations to small and medium-sized businesses. We also plan to use videos to warn potential targets of deceptive mail and telemarketing solicitations. ASSESSING THE IMPACT OF CASES Recent resource constraints have led to the Branch's compliance approach and the prosecution of those cases causing the most harm in the marketplace, and most likely to have the greatest deterrent effect. To maintain a uniform approach within a decentralized structure, we use a set of factors to evaluate a file prior to considering an inquiry. We assess the adverse economic impact of the harm caused and we consider the potential jurisprudential and deterrent value of the case. The economic factors are:  the cost of production, the frequency of the ad and the number of people reached;  the degree to which the misrepresentation appears to affect purchase decisions;  the likelihood that the target audience would detect the deception, thus mitigating the damage to consumers because they would alter their subsequent purchasing behaviour or inform others about their experience; and  the extent to which the misrepresentation contributes to the perpetrators' ability to act independently of the market, which will depend on the level of concentration in the market. The enforcement policy factors are:  Whether the case involves national or interprovincial practices with higher economic impact;  Whether the issue relates to one of the Branch's annual workplan priorities; and  Whether the matter arose from a complaint from a competitor or an association, or if the matter has a high public profile or if it attracts media attention. Competitor complaints are often given more weight than those coming from individual consumers because competitors generally provide more detailed information. Moreover, failure of the Branch to take action on a competitor complaint could lead to a rapid spread of a questionable practice to an entire industry. Another enforcement-related factor that we look at is whether there is evidence that the deceptive practice was deliberate. The advertiser may have received a negative advisory opinion on the practice or may have been the subject of an explicit information contact that covered the practice. The questioned conduct may also be in breach of an undertaking or an order against the advertiser, or be similar to practices that resulted in a conviction obtained against the advertiser. In such circumstances, it would be assumed that the practice results from deliberate or reckless behaviour. The enforcement may also depend on:  Whether the case will bring about the courts' interpretation of advertising terminology or of a previously untested offence provision; and  Whether it has potential to serve as a general deterrent based on the size of the perpetrator or on whether the practice is widespread. OTHER INSTRUMENTS FOR RESOLVING CASES Our goal to correct or offset misinformation given to the public led us to explore avenues other than the traditional criminal prosecution under sections 52 to 60 of the Act. Some five years ago, we responded to this situation with the Program of Alternative Case Resolution or ACR. An ACR can take shape as an undertaking by the party under inquiry or as a 'consent prohibition order'. An undertaking is a document in which the party under inquiry agrees to stop the impugned practice, to take specific action to ensure that the situation will not recur and to correct the misimpressions left in the marketplace. This is usually done through the publication of corrective notices in newspapers. In some rare cases, one of the ACR terms has required restitution to victims. Undertakings rather than prohibition orders under section 34(2) are probably the most appropriate form of ACR when there is a pressing need to correct a situation. Consent prohibition orders have also been used to stop parties from making misleading representations. The decision to proceed under section 34(2) rather than by way of an undertaking is generally made when the circumstances of the case require that the resolution be enforceable. Such orders are often accompanied by a written commitment by the party under inquiry to correct the situation caused by the practice in question. The Marketing Practices Branch informs parties of the existence of the ACR process by sending them an information letter. It is important to note that access to the ACR process is predicated on our receipt of a written request from the party under inquiry. In no case does the Director take the initiative and "offer" this alternative to a party under inquiry. Let me emphasize that it can be premature to request an ACR before receiving the information letter. To request an ACR too early in the proceedings could very well prove pointless if an inquiry is not justified. Here's another point to bear in mind: a resolution by way of undertaking is no longer available once a Summary of Evidence has been referred to the Attorney General of Canada, as the matter is then subject to the discretion of the Attorney General and not the Director of Investigation and Research. The Attorney General retains the discretion to propose that a case be resolved by way of a prohibition order, with or without consent, after referral by the Director. The eligibility of a matter for ACR negotiations will always be assessed by a review committee in the Branch on the basis of factors designed to ensure fairness and uniformity. The suitability analysis prepared by the case officer includes the following criteria, not all of which have equal weight:  The history of the requesting party in respect of anti-competitive activity;  Whether the matter involves the contravention of a prohibition order or of an undertaking;  The impact of the practice on marketplace participants, consumers and competitors alike;  The corporate policy of the company involved and whether the conduct ceased as soon as senior officials became aware of it;  Whether there was a previous advisory opinion or information contact given on the conduct;  Whether the party attempted to remedy the adverse effects of the conduct;  The effects of the conduct on other objectives of the Act; and  The most appropriate instrument for case resolution to best restore competitive equilibrium to the market. If the request for an ACR is accepted and an undertaking appears to be the appropriate tool, the party must, on its own initiative, submit a draft of its terms before we will begin detailed discussions. When a consent prohibition order is chosen as the more appropriate instrument, there is no obligation for the party to submit a proposed draft, although it may. Undertakings and consent prohibition orders under section 34(2), which do not presuppose an admission of guilt, become public, once finalized. A description of each ACR is published in the Misleading Advertising Bulletin. A sixty-day period is generally imposed at the outset of the negotiations for a settlement to be reached, failing which the inquiry will continue and the case will be referred to the Attorney General for consideration of a prosecution if sufficient evidence is obtained. Of course, negotiations could break down sooner but, so far, once a matter has been approved for negotiation, we have never failed to obtain an undertaking. NEW APPROACH TO ENFORCEMENT I will now talk about the change in the Branch's approach to enforcing the Act. Our approach is selective and includes inter-office coordination while providing consistency and deterrent impact. Government funding constraints have forced us to direct the bulk of our resources to national and inter-provincial practices that have a greater economic impact. Regarding our inter-regional coordination and consistency in enforcement, the Branch operates with 57 staff, distributed throughout headquarters and a network of 7 field offices. We are gradually moving away from the so-called territorial approach that, till now, had marked the enforcement of the Act. Our decentralized structure means that all regions and headquarters can be involved in the prosecution of national cases. Increasingly, the various aspects of an investigation or even a number of similar investigations will be allocated to the regional offices. This will promote a more efficient intervention against practices taking place in several regions. I don't want to give you the impression that we intend to ignore practices that are intra-provincial or local. On the contrary. We continue to move actively against such practices when they are blatant, when they have a widespread economic impact in a regional market, and when there is potential for setting a useful legal precedent. Finally, our new approach intended to enhance deterrence also forms part of the policy adopted by the Bureau for the handling of criminal cases. We shall continue to assist the Attorney General in actively prosecuting cases so as to heighten the general and specific deterrent impact of cases. It is also noteworthy that the Bureau is developing guidelines to ensure that our sentencing recommendations to the Attorney General in conspiracy and bid-rigging cases are fair and uniform. Similar guidelines may be developed for marketing practices offences. INCREASING FINES To increase its deterrent impact, the Branch will be even more diligent in pursuing higher fines whenever appropriate. The average fine per case for misleading advertising and deceptive marketing practices has grown substantially during the past five years, from $12,406 in 1988-89 to $30,759 in 1991-92. The courts increasingly recognize the importance of the economic and social impact of this kind of offence. The increase in fines may be attributable in part to the Branch's continuing reorientation towards high or national-impact advertising or marketing. Although average fines declined slightly in the past year, we expect a continuation of the general trend towards higher levels. Our emphasis on higher impact cases and on corresponding penalties has resource implications. Investigations into practices of national scope are, I said, often lengthy and costly. The need to show that the nature and economic impact of a practice justifies stronger penalties also increases the pressure on resources. Ideally, such evidence would show the extent of the gain obtained through the practice and possible aggravating or mitigating factors. LIABILITY OF OFFICERS AND DIRECTORS One important avenue towards more effective deterrence is to increase the perceived risk for corporate officials responsible for the illegal practices. To this end, we continue to seek evidence supporting charges in appropriate circumstances against individuals responsible for deceptive marketing practices, and to recommend fines and, if necessary, jail terms commensurate with the offence and with our deterrence goals. As you all probably know, the most important fine ever imposed on an individual under the Competition Act in relation to charges of misleading advertising is a half-million dollar fine against Donald Cormie. Charges were laid for deceptive practices related to the collapse, in the mid-eighties, of the Principal Group of Companies in Alberta. Donald Cormie ultimately pleaded guilty to a charge under section 52(1)(a) of having made misrepresentations in his Message from the Chairman in the annual review of the Principal Group. Cormie had been directly involved in the preparation and approval of the Chairman's message. Charges against him and his guilty plea show that individuals may not mislead the public and seek shelter behind a corporate entity to avoid the penalties provided in the Act. Despite the possibility that jail terms may be imposed for offences under the Act, this option has been used only rarely for misleading advertising. Some of you might be surprised to learn that the maximum term imposed has been one year. Recently the Bureau has recommended prison terms for individuals suspected of having committed offences under the Act. We will continue to seek deterrent sanctions against those individuals considered persistent offenders. These sanctions could very well take the form of recommendations for jail terms in the worst cases. It should be noted that perpetrators of offences under sections 52, 53, 55, 55(1), 56 and 59 can be prosecuted by way of indictment. As with fines, attempts to increase the deterrent value of penalties by targeting the responsible individuals may well mean that investigations will become more difficult since investigators will be required to provide sufficient evidence to persuade the courts that the person in question directly approved of or participated in the deceptive practice. Evidence that a corporate officer acted with intent or recklessness in the course of committing an offence would support an argument for a more deterrent sanction. In appropriate cases, the Branch intends to conduct its investigations in such a way as to obtain this evidence. Another interesting development in bureau policy toward individuals charged under the Act concerns the question of extradition. Extradition can now be granted for any offence under the Competition Act that is punishable by a jail term exceeding one year as long as a similar offence is subject to such punishment in the country where extradition proceedings would also take place. A few weeks ago, on the Branch's recommendation, the Attorney General filed an application for extradition with the American authorities in relation to a Canadian offence. Our Branch will continue to recommend that extradition proceedings be initiated when necessary. PRIORITIES FOR ENFORCEMENT I now come to the practices that continue to be our priorities in the current fiscal year: telemarketing and misleading mail solicitations. We are pursuing a combined effort with police forces and other government agencies against misleading and fraudulent telemarketing as part of project "Phonebuster", which we undertook last year. The project combines the financial and human resources of the OPP, the RCMP, the Marketing Practices Branch, and some of our provincial counterparts. Our goal is to develop cases leading to prosecution under the Criminal Code of Canada of key individuals involved, as well as to charge certain companies and individuals under section 52 of the Competition Act. So far, this operation has led to the arrest and the laying of fraud charges against four individuals last November. We intend to continue to target practices relating to misleading and fraudulent representations made as part of mail solicitations. Charges were laid against two such companies last year and they should soon produce results. We are also continuing the efforts we began several years ago to enforce section 52(1)(d) with respect to misrepresentations concerning ordinary or regular prices. Some half dozen cases involving major retailers are at very advanced stages. Again, we expect important developments in these cases in the next few months. Although it has not been identified as a priority per se, I should point out that charges were laid under the new section 55 against a multi- level marketing company as well as several individuals. They were charged with making representations about the profits that could be made by participants in the scheme without disclosing the earnings of typical participants in that scheme. This case is the first under the new section 55 since it came into force in January 1993. INTERNATIONAL CO-OPERATION Nowadays the word "globalization" is on everyone's lips. Accordingly, I would like to say a few words about the Branch's efforts to link with counterpart foreign law enforcement agencies. In 1990, the Branch became a founding member and liaison for other Canadian agencies within the International Marketing Supervision Network. The Network now has more than twenty member-countries from Europe and the Americas, including the United States and Mexico. The primary object of the network, where members regularly exchange certain information, is to promote international co-operation in detecting and fighting unfair and deceptive marketing practices. The Network's next annual conference will be held in Stockholm this September. Cross-border advertising, the sale of health products and international lotteries are some of the subjects on the agenda. There will also be a June working session to address the growing problems linked with some promotions of time-sharing real estate property. We have increased our contacts with the Bureau of Consumer Protection in the Federal Trade Commission. As far as possible, we have co-operated in investigations and taken part in exchanges of information, primarily in the field of misleading telemarketing targeting American consumers from Canada. Discussions are under way for increased co-operation in the fight against cross-border telemarketing. All these efforts to bring together the various law-enforcement agencies dealing with problems caused by cross-border practices are significant in the context of globalized markets. However, the provisions regarding confidentiality of the information obtained in the enforcement of legislation governing trade often constitute limits to such efforts. This question will certainly make for a more lively debate in the years to come. We will undoubtedly have occasion to talk about this again. CONCLUSION I hope that this presentation has helped you understand the approach adopted by the Branch to fulfill its mission in the Canadian market in the coming years. While continuing to opt for a compliance-oriented approach in appropriate cases, we shall seek to enforce the Act in cases that have a major economic impact on Canadian consumers and business. To meet this goal, we intend to maximize the use of the organization's structure and of the quality of its human resources and, in so doing, we intend to make full use of the powers and penalties provided in the statute to enhance deterrence. Thank you for your attention. Bureau de la politique de concurrence D-11423\94-04 LA PUBLICITE TROMPEUSE ET LA LOI SUR LA CONCURRENCE : CONFORMITE ET MISE EN APPLICATION DANS LES ANNEES 90 Discours prononce devant l'Institut canadien le 9 mai 1994 par RACHEL LARABIE-LESIEUR Sous-directeur des enquetes et recherches Direction des pratiques commerciales Bureau de la politique de concurrence verifier au moment de l'allocution INTRODUCTION Bon apres-midi. Je voudrais d'abord remercier M. McDougall et les orateurs de ce matin pour leurs exposes tres interessants et tres enrichissants. Je suis heureuse d'avoir l'occasion de vous parler aujourd'hui d'importants faits nouveaux dans le domaine de la publicite trompeuse et des pratiques commerciales deloyales. Je vais traiter des politiques et des priorites adoptees par la Direction des pratiques commerciales et de certaines caracteristiques de ses activites relatives a la mise en application des articles 52 a 60 de la Loi sur la concurrence. Je vais commencer par exposer le processus que nous suivons habituellement a partir du moment ou nous recevons une plainte jusqu'au moment ou nous envoyons un sommaire de preuve au procureur general du Canada. Je vous donnerai un apercu des facteurs evalues par la Direction avant que le directeur ouvre une enquete officielle et une description des autres instruments de reglement ou AIR. Je vous expliquerai aussi pourquoi nous accordons la priorite aux cas d'importance nationale, comme le prevoit notre plan de travail de 1993. Je passerai ensuite a la question de l'obtention de peines plus efficaces, plus dissuasives, pour les infractions a la loi, en ce qui concerne la responsabilite des individus, et de l'augmentation des amendes. Je vous parlerai des pratiques promotionnelles que nous traitons en priorite au cours de l'exercice financier actuel. Je conclurai sur une note internationale, en vous parlant brievement des activites du Reseau international de controle de la commercialisation. OPERATIONS ET ACTIVITES Le champ d'application de la Loi sur la concurrence n'est pas limite a la publicite trompeuse. Il s'etend a d'autres pratiques commerciales deloyales, comme la commercialisation a paliers multiples et la vente pyramidale, la vente a prix d'appel et les concours publicitaires. Notre principal objectif consiste a promouvoir une saine concurrence dans le marche canadien en ameliorant l'information sur les biens et les services offerts aux consommateurs et aux entreprises. Pour atteindre cet objectif, nous utilisons deux methodes complementaires : la conformite et la mise en application. La plupart des cas traites par la Direction nous sont soumis par des consommateurs, mais les plaintes portees par des concurrents, bien que moins nombreuses, ne sont pas moins importantes, loin de la. Notre administration centrale de Hull et notre reseau de bureaux regionaux repartis dans tout le Canada ont recu environ 10 000 plaintes, en tout, l'an passe. Notre personnel entreprend aussi des examens de sa propre initiative. Lorsque nous recevons une plainte, un agent evalue d'abord si elle souleve une question en vertu de la loi. Trois options s'offrent a nous a ce moment-la. Premierement, nous fermons le dossier si elle ne souleve aucune question ou si elle en souleve une qui n'est pas comprise dans les priorites de la Direction des pratiques commerciales. Deuxiemement, nous communiquons en personne, par telephone ou par ecrit avec les interesses pour les renseigner. Nous portons les allegations et les dispositions pertinentes de la loi a leur attention, en esperant qu'ils mettront fin a la pratique en cause et qu'ils ne recidiveront pas, une fois informes. Troisiemement, nous examinons le cas plus en detail, si les deux premieres options sont inapplicables. Permettez-moi d'expliquer notre troisieme option, ce qui ne veut pas dire, en passant, qu'une enquete en bonne et due forme est immediatement ouverte. Vous avez sans doute devine qu'en portant une plainte a l'attention d'une entreprise, nous lui donnons l'occasion de fournir une explication qui permettra a l'agent responsable du cas d'etablir s'il existe des motifs suffisants de poursuivre l'affaire. Nous permettons aux entreprises soumises a un examen d'enoncer volontairement leur position. La plupart d'entre elles nous fournissent des renseignements a l'appui de leur publicite ou de leur pratique. Ce climat de cooperation nous permet de decider rapidement des mesures a prendre dans chaque cas et d'eviter aux parties les depenses et les pertes de temps qu'elles doivent subir lorsqu'il faut recourir aux pouvoirs formels autorises par les tribunaux pour obtenir de l'information. La plupart du temps, nous fermons les dossiers apres avoir recu une explication satisfaisante. Cependant, lorsqu'une infraction semble avoir ete commise, la situation est evaluee en fonction de certains facteurs qui nous aident a decider si nous devons fermer le dossier, demander au directeur d'ouvrir une enquete formelle ou communiquer avec les interesses pour les renseigner. Si le directeur a des raisons de croire qu'une infraction a ete commise, il peut autoriser l'ouverture d'une enquete en vertu de l'article 10. Vous serez interesses d'apprendre que l'article 9 permet a six personnes residant au Canada de demander au directeur de proceder a une enquete. Les parties faisant l'objet d'une enquete peuvent m'ecrire a moi, le sous-directeur des pratiques commerciales, ou au gestionnaire en charge d'un bureau regional de la Direction, si elles croient que leur cas peut etre regle au moyen d'un autre instrument de reglement. Les criteres que j'enoncerai plus loin permettent la plupart du temps de decider si un cas peut etre regle de cette facon. Nous jugeons parfois necessaire de demander aux tribunaux l'autorisation d'exercer les pouvoirs prevus par la loi pour obtenir des preuves. Cette autorisation peut prendre la forme d'une ordonnance obligeant les parties a presenter une deposition orale ou une declaration ecrite ou a fournir les documents pertinents, selon l'article 11, ou elle peut etre un mandat de perquisition, selon l'article 15. Au besoin, le directeur redige et envoie au procureur general un sommaire de preuve et lui recommande de porter des accusations ou d'examiner la possibilite de rendre une ordonnance d'interdiction. Notre direction favorise aussi la conformite au moyen du Programme des avis consultatifs du directeur, de la publication du Bulletin de la publicite trompeuse, d'Info-pieges et des Lignes directrices en matiere de publicite trompeuse. Enfin, comme vous pouvez le constater, nous donnons des conferences et nous faisons appel aux medias. On a publie recemment une brochure sur les articles 52 a 60 dans laquelle on explique aux entreprises les moyens a prendre pour eviter la publicite trompeuse. Nous utilisons cette brochure ainsi qu'un nouveau video de dix minutes dans nos presentations aux petites et moyennes entreprises. Nous avons aussi l'intention d'utiliser des videos pour mettre en garde les segments du marche susceptibles d'etre victimes de sollicitation trompeuse par la poste ou par telephone. EVALUATION DE L'INCIDENCE DES CAS La reduction recente de ses ressources a oblige la Direction a mettre l'accent sur la conformite et a ne poursuivre que les cas susceptibles de causer le plus de dommages au marche et d'avoir le plus grand effet dissuasif sur les entreprises. Pour assurer un traitement uniforme des cas dans une structure decentralisee, nous appliquons un certain nombre de criteres pour evaluer un dossier avant de decider d'ouvrir une enquete. Nous evaluons l'incidence economique de la publicite et des pratiques visees ainsi que l'effet dissuasif et la valeur jurisprudentielle des cas. Voici les facteurs economiques dont nous tenons compte :  le cout de production et la frequence de diffusion de l'annonce ainsi que le nombre de personnes touchees;  la mesure dans laquelle la publicite trompeuse semble influer sur les decisions d'achat;  la possibilite que les consommateurs vises detectent la supercherie, ce qui reduit le tort qui leur est cause parce qu'ils modifient en consequence leur comportement d'acheteur ou qu'ils renseignent d'autres personnes sur ce qui leur est arrive;  la mesure dans laquelle la publicite trompeuse aide les contrevenants a echapper aux lois du marche, ce qui depend du niveau de concentration du marche. Voici les facteurs ayant trait a la politique de mise en application :  si le cas est d'envergure nationale ou interprovinciale et comporte une forte incidence economique;  si la question soulevee releve des priorites que la Direction s'est donnees dans son plan de travail annuel;  si l'affaire decoule d'une plainte emanant d'un concurrent ou d'une association ou si elle est susceptible d'attirer l'attention du public et des medias. Nous accordons souvent plus d'importance aux plaintes des concurrents qu'a celles des consommateurs parce qu'ils nous fournissent generalement des renseignements plus detailles. En outre, si la Direction ne donnait pas suite a une plainte d'un concurrent, la pratique denoncee pourrait rapidement s'etendre a toute une industrie. Un autre facteur relie a notre politique de mise en application est de determiner si la pratique deloyale a ete adoptee deliberement. La mauvaise foi d'une entreprise est evidente lorsqu'elle a recu un avis consultatif condamnant la pratique visee ou qu'elle a ete suffisamment renseignee par la Direction sur cette pratique. Cette derniere peut aussi constituer une violation d'un engagement ou d'une ordonnance ou etre semblable a d'autres pratiques pour lesquelles l'entreprise a deja ete condamnee. Dans ces cas-la, on peut conclure que la pratique est deliberee ou imprudente. La mise en application peut aussi etre justifiee lorsque :  Il est necessaire de demander aux tribunaux d'intervenir pour interpreter la terminologie utilisee dans la publicite ou une disposition de la loi qui n'a pas encore fait l'objet de jurisprudence.  La cause peut avoir un fort effet dissuasif, etant donne la taille du contrevenant ou le caractere generalise de la pratique. AUTRES INSTRUMENTS DE R GLEMENT DES AFFAIRES Desireux de corriger ou de contrebalancer les donnees au public, nous avons explore d'autres moyens que les poursuites criminelles traditionnelles entamees en application des articles 52 a 60 de la loi. Il y a cinq ans, nous avons reagi a la situation en etablissant les autres instruments de reglement des affaires (AIR). Il peut s'agir d'un engagement pris par la partie faisant l'objet d'une enquete, ou encore d'une ordonnance d'interdiction par consentement. L'engagement est un document dans lequel une partie visee par une enquete promet de cesser la pratique attaquee, de prendre des mesures precises pour que la situation ne se reproduise plus et pour corriger les fausses impressions sur le marche. Normalement, pour ce faire, on publie des avis correctifs dans les journaux. Dans de rares cas, les AIR ont exige la restitution aux victimes. Les engagements, plutot que les ordonnances d'interdiction, sont probablement l'AIR le plus efficace aux fins du paragraphe 34(2) lorsqu'il faut corriger une situation de facon urgente. Les ordonnances d'interdiction par consentement ont aussi ete utilisees pour contraindre les parties de cesser de faire des allegations trompeuses. En regle generale, la decision de recourir a la procedure prevue au paragraphe 34(2) plutot qu'a un engagement est prise lorsque les circonstances de l'affaire exigent un reglement executoire. Souvent ces ordonnances s'accompagnent d'un engagement ecrit de la partie faisant l'objet d'une enquete dans laquelle celle-ci s'engage a corriger la situation decoulant de la pratique en question. La Direction des pratiques commerciales avise les parties de l'existence des AIR en leur envoyant une lettre d'information. Pour se prevaloir d'un AIR, la partie en cause doit envoyer par ecrit une demande dans ce sens. Le directeur ne prendra en aucun cas l'initiative de proposer cette solution a une partie visee par une enquete. Je tiens a souligner qu'il serait premature de demander un AIR avant d'avoir recu la lettre d'information. Une telle demande presentee trop tot dans le processus peut tres bien se reveler une mesure inutile, en particulier si une enquete n'est pas justifiee. Rappelez-vous qu'un engagement n'est plus possible une fois qu'un sommaire de preuve a ete renvoye au procureur general du Canada etant donne que l'affaire est remise a la discretion du procureur general et n'est plus du ressort du directeur des enquetes et recherches. Le procureur general a le pouvoir de proposer qu'une affaire soit reglee au moyen d'une ordonnance d'interdiction, avec ou sans consentement, apres que le directeur l'a renvoyee. Il incombe a un comite d'examen de la Direction de determiner si l'affaire doit faire l'objet d'un AIR, compte tenu des facteurs enonces ci- dessous qui visent a assurer l'equite et l'uniformite. Dans son analyse de l'affaire, l'agent charge du dossier reprend les criteres suivants qui n'ont pas tous le meme poids :  Le demandeur s'est-il deja adonne a des activites anticoncurrentielles?  L'affaire porte-t-elle sur le bris d'une ordonnance d'interdiction ou sur un manquement a un engagement?  Quelles sont les repercussions de la pratique sur les participants au marche, les consommateurs et les concurrents?  La conduite en question est-elle conforme a la politique generale de la compagnie interessee? A-t-elle cesse des que les hauts dirigeants en ont pris conscience?  Est-ce qu'un avis consultatif avait deja ete donne, ou y avait-il deja eu un contact d'information a propos de la conduite en question?  La partie en cause a-t-elle essaye de corriger les effets nefastes de sa conduite?  Quels sont les effets de la conduite reprochee sur les autres objectifs de la loi?  Quel instrument de reglement des affaires restaurerait le mieux l'equilibre concurrentiel du marche? Si le recours a l'AIR est accepte et que l'engagement est juge l'instrument le plus approprie, la partie visee doit, de son propre chef, presenter une ebauche des modalites dudit engagement avant que des discussions detaillees ne commencent. Par ailleurs, lorsqu'une ordonnance d'interdiction est choisie comme instrument le plus approprie, la partie qui fait l'objet d'une enquete n'est pas obligee de presenter un projet de document, mais elle peut le faire. Les engagements et les ordonnances d'interdiction pris aux termes du paragraphe 34(2), qui ne supposent pas une admission de culpabilite, sont rendus publics une fois qu'ils sont etablis. Chacun des AIR est decrit dans le Bulletin de la publicite trompeuse. En regle generale, un delai de 60 jours est fixe au debut des negociations pour en arriver a un reglement; si cette mesure echoue, l'enquete se poursuivra et l'affaire sera renvoyee au procureur general pour qu'il entame des poursuites s'il dispose d'elements de preuve suffisants. Naturellement, les negociations pourraient etre interrompues plus tot, mais, jusqu'a maintenant, une fois que la negociation de l'affaire a ete autorisee, nous avons reussi en general a en arriver a un engagement. NOUVELLE METHODE D'APPLICATION DE LA LOI Parlons maintenant de la reorientation de la demarche utilisee par la Direction dans l'application de la loi. Il s'agit d'une methode selective qui necessite la coordination entre les bureaux, assure l'uniformite et a un effet dissuasif. Les restrictions financieres nous ont obliges a reorienter le gros de nos ressources vers les pratiques nationales et interprovinciales qui ont une plus grande incidence sur l'economie. En ce qui a trait a la coordination interregionale et l'uniformite dans l'application de la loi, la Direction compte 57 employes, repartis entre l'administration centrale et un reseau de sept bureaux locaux. Nous delaissons progressivement la methode dite territoriale qui avait, jusqu'a maintenant, predomine dans l'application de la loi. cause de la structure decentralisee, toutes les regions et l'administration centrale peuvent etre appelees a participer a des poursuites dans des affaires nationales. De plus en plus, les divers aspects d'une enquete et meme un certain nombre d'enquetes du meme genre seront confies aux bureaux regionaux. Cette mesure permettra d'intervenir davantage pour empecher les pratiques en vigueur dans plusieurs regions. Je ne veux pas vous donner l'impression que nous mettrons de cote les pratiques interprovinciales ou locales. Au contraire. Nous continuons de nous opposer activement a celles qui sont flagrantes lorsqu'elles ont une importante incidence economique sur un marche regional, et lorsqu'il y a une possibilite d'etablir un precedent juridique utile. Enfin, notre nouvelle demarche, qui vise a accroitre l'effet de dissuasion, fait egalement partie integrante de la politique adoptee par le Bureau pour traiter les affaires criminelles. Nous continuerons d'aider activement le procureur general dans les poursuites judiciaires, afin d'accroitre les repercussions generales et l'effet de dissuasion de ces affaires. Il faut souligner aussi que le Bureau elabore actuellement des lignes directrices en vue de favoriser l'equite et l'uniformite des sentences recommandees dans les condamnations pour complot et truquage des offres. Des lignes directrices semblables pourraient etre mise au point relativement aux infractions touchant les pratiques commerciales. DES AMENDES PLUS ELEVEES Dans le but de decourager davantage la perpetration d'infraction, la Direction s'efforcera d'obtenir l'imposition d'amendes plus elevees le cas echeant. Dans les cas de publicite trompeuse et de pratiques commerciales deloyales, l'amende moyenne a augmente au cours des cinq dernieres annees, passant de 12 406 $ par affaire en 1988-1989 a 30 759 $ en 1991-1992. De plus en plus, les tribunaux reconnaissent l'importance des repercussions economiques et sociales de ce genre d'infraction. La hausse des amendes s'explique en partie par le fait que les activites du Bureau visent de plus en plus les infractions relatives a la publicite ou aux pratiques commerciales qui ont une incidence considerable ou une envergure nationale. Meme si le montant moyen des amendes a diminue legerement au cours de l'annee ecoulee, nous croyons que la tendance generale a la hausse se poursuivra. Le fait de mettre l'accent sur les affaires qui ont le plus de repercussions et sur des peines proportionnelles a un effet sur les ressources. Les enquetes portant sur des pratiques d'envergure nationale sont, je l'ai dit, couteuses et longues. Les demarches necessaires pour prouver que la nature et l'incidence economique d'une pratique justifient l'imposition de peines plus severes taxent aussi les ressources. Idealement, les elements de preuve recueillis devraient montrer l'importance des gains realises au moyen de la pratique en question et les circonstances aggravantes ou attenuantes du cas. RESPONSABILITE DES DIRIGEANTS ET DES ADMINISTRATEURS L'un des moyens de dissuasion les plus efficaces consiste a accroitre le risque apparent pour les dirigeants d'entreprise responsables des pratiques illegales. Il faut donc continuer a chercher des elements de preuve pour appuyer les accusations portees, le cas echeant, contre les personnes responsables des pratiques commerciales deloyales, et pour recommander des amendes et, au besoin, des peines d'emprisonnement proportionnees a l'infraction et a nos objectifs de dissuasion. Comme vous le savez probablement tous, l'amende la plus elevee jamais imposee a un particulier relativement a de la publicite trompeuse en vertu de la Loi sur la concurrence s'elevait a un demi-million de dollars dans l'affaire Donald Cormie. Des accusations ont ete portees suite a des pratiques commerciales deloyales survenues en rapport a l'effondrement, vers le milieu des annees 80, de la societe Principal Group of Companies en Alberta. Au bout du compte, Donald Cormie a plaide coupable a une accusation portee en vertu de l'alinea 52(1)a) pour avoir transmis des renseignements trompeurs dans le Message du president dans la revue annuelle du Principal Group. M. Cormie avait participe directement a la preparation et a l'approbation du message en question. Les accusations portees contre lui et son plaidoyer de culpabilite montrent que personne n'a le droit de tromper le public et de s'abriter derriere une entite sociale pour eviter les peines prevues dans la loi. Meme s'il est possible d'imposer des peines d'emprisonnement en cas d'infraction a la loi, cette option a rarement ete utilisee relativement a la publicite trompeuse. Certains seront peut-etre surpris d'apprendre que la peine d'emprisonnement la plus elevee a ete de un an. Recemment, le Bureau a recommande l'emprisonnement des personnes soupconnees d'avoir commis des infractions a la loi. Nous continuerons de reclamer des sanctions dissuasives a l'egard des personnes qui sont considerees comme des recidivistes. Ces sanctions, dans les cas les plus graves, pourraient tres bien prendre la forme de recommandations relatives a des peines d'emprisonnement. Il est a noter que ceux qui ont commis des infractions aux articles 52, 53, 55, 55(1), 56 et 59 peuvent etre poursuivis par voie de mise en accusation. Comme dans le cas des amendes, les efforts deployes en vue de rendre les sanctions plus dissuasives en visant les personnes responsables pourraient fort bien signifier que les enquetes deviendront de plus en plus difficiles, car les enqueteurs seront tenus de fournir suffisamment de preuves pour persuader les tribunaux que la personne en question a approuve la pratique trompeuse ou y a participe directement. La preuve qu'un dirigeant d'entreprise a agi de facon intentionnelle ou negligente au cours de la commission d'une infraction viendrait etayer un plaidoyer en faveur d'une sanction plus dissuasive. Dans les cas qui s'y pretent, la Direction a l'intention de mener ses enquetes de facon a obtenir ce genre de preuve. La question de l'extradition est une autre innovation interessante relative a la politique du Bureau en ce qui concerne les personnes contre qui des accusations ont ete portees en vertu de la loi. L'extradition est maintenant permise pour toute infraction a la Loi sur la concurrence qui est punissable d'une sentence d'emprisonnement de plus d'un an en autant qu'une infraction similaire soit aussi punissable de cette facon dans le pays ou l'extradition aura lieu. Il y a quelques semaines, le procureur general a saisi les autorites americaines d'une demande d'extradition, a la demande de la Direction. Cette derniere continuera de recommander que des procedures d'extradition soient entamees lorsque necessaire. PRIORITES EN MATI RE D'EXECUTION J'en viens maintenant aux pratiques qui constituent nos priorites pour l'exercice financier actuel : le telemarketing et les offres trompeuses faites par la poste. Nous avons joint nos efforts a ceux des forces policieres et d'autres organismes gouvernementaux en vue de faire echec au telemarketing trompeur et frauduleux dans le cadre du projet Phonebuster, que nous avons mis sur pied l'annee derniere. Le projet fait appel aux ressources financieres et humaines de la Police provinciale de l'Ontario, de la Gendarmerie royale du Canada, de la Direction des pratiques commerciales et de certains de nos homologues provinciaux. Notre but est de monter des cas qui deboucheront sur des poursuites, s'il y a lieu, contre des particuliers ayant commis des infractions au Code criminel du Canada et de mettre en accusation certaines societes et certains particuliers en vertu de l'article 52 de la Loi sur la concurrence. Jusqu'a present, cette operation a donne lieu a l'arrestation, en novembre dernier, de quatre personnes contre qui des accusations de fraude ont ete portees. Nous avons l'intention de continuer de combattre les pratiques concernant les indications fausses et trompeuses presentees dans le cadre d'offres faites par la poste. L'annee derniere, des accusations ont ete portees contre deux compagnies qui se sont livrees a de telles pratiques, accusations qui devraient bientot donner des resultats. Nous poursuivons egalement les efforts entrepris il y a plusieurs annees en vue de faire observer l'alinea 52(1)d) concernant les indications trompeuses sur des prix courants ou habituels. Environ six affaires dans lesquelles d'importants detaillants sont impliques en sont a des stades tres avances. Encore une fois, nous prevoyons qu'il y aura des developpements determinants dans ces affaires au cours des mois a venir. Bien que cela n'ait pas ete designe comme une priorite en soi, je me dois de souligner que des accusations ont ete portees en vertu des nouvelles dispositions de l'article 55 contre une societe de commercialisation a paliers multiples et contre plusieurs personnes. Elles ont ete accusees d'avoir donne des indications au sujet des benefices que pouvaient realiser les participants a un systeme, sans divulguer les gains realises en general par les participants a ce systeme. Il s'agit de la premiere affaire qui a donne lieu a des poursuites en vertu de l'article 55 depuis l'entree en vigueur de celui- ci, en janvier 1993. COLLABORATION L'ECHELLE INTERNATIONALE De nos jours, le mot mondialisation est sur toutes les levres. Par consequent, j'aimerais dire quelques mots au sujet des efforts deployes par le directeur en vue de collaborer avec des organismes homologues d'application de la loi a l'etranger. En 1990, la Direction est devenue un des membres fondateurs du Reseau international de controle de la commercialisation et a ete chargee d'assurer la liaison avec d'autres organismes canadiens faisant partie du Reseau. Ce dernier compte aujourd'hui plus de 20 pays membres de l'Europe et des Ameriques, y compris les Etats-Unis et le Mexique. L'objectif principal du Reseau, ou les membres echangent regulierement certains renseignements, consiste a promouvoir la collaboration a l'echelle internationale pour ce qui est du depistage de pratiques commerciales trompeuses et deloyales et de la lutte a cet egard. La prochaine conference annuelle du Reseau aura lieu a Stockholm, en septembre. La publicite transfrontaliere, la vente de produits pour la sante et les loteries internationales ne sont que quelques-uns des sujets qui figurent a l'ordre du jour. En juin, il y a aura aussi une seance de travail au cours de laquelle il sera question des problemes croissants lies a certaines publicites sur les proprietes a temps partage. Nous avons accru nos contacts avec le Bureau of Consumer Protection, de la Federal Trade Commission. Dans la mesure du possible, nous avons collabore a des enquetes et pris part a des echanges de renseignements, principalement dans le domaine du telemarketing trompeur effectue depuis le Canada mais s'adressant a des consommateurs americains. Des discussions sont en cours en vue d'intensifier la collaboration dans la lutte contre le telemarketing transfrontalier. Tous ces efforts deployes en vue de faire collaborer les divers organismes d'application de la loi qui s'occupent des problemes lies a des pratiques transfrontalieres sont considerables dans le contexte des marches mondiaux. Les dispositions sur la confidentialite des renseignements obtenus dans le cadre de l'application de la legislation regissant le commerce constituent souvent des limites a de tels efforts. Ce probleme donnera certainement lieu a un vif debat au cours des annees a venir. Nous aurons sans doute l'occasion d'en reparler. CONCLUSION J'espere que cet expose vous a aide a comprendre la demarche adoptee par la Direction en vue de remplir sa mission sur le marche canadien au cours des prochaines annees. Tout en continuant de preconiser une demarche axee sur la conformite dans les cas qui s'y pretent, nous continuerons d'essayer d'appliquer la loi dans les cas ayant des repercussions economiques considerables sur les consommateurs et sur les societes au Canada. cette fin, nous entendons tirer le meilleur parti possible de la structure de l'organisation et de la qualite de ses ressources humaines et, ce faisant, nous avons l'intention de recourir a tous les pouvoirs et les sanctions prevus dans la loi pour accroitre la dissuasion. Je vous remercie de votre attention. -- Tyson Macaulay - Internet Applications Consultant DTP/DGCP Industry Canada, 7th Floor, Journal Tower North 300 Slater Street, Ottawa, Ontario, Canada. K1A 0C8 Email: tyson.macaulay@crc.doc.ca Voice: 613 9904236